第三，全面推进依法治国需要落实宪法权威。

但大理院并未机械地适用法条，而是在法律理由部分明确将物权变动的行为区分为物权法上效力与债权效力，赋予后买方主张债权、请求返还买价的权利，在一物二卖中区分物权与债权。(56)参见金可可：《私法体系中的债权物权区分说——萨维尼的理论贡献》，《中国社会科学》2006年第2期，第151页。

(52) 再以大理院7年上字第849号为例。《债权编》编首谓：债权者，特定一私人(债权人)使他之特定一私人(债务者)为一定之行为或不行为之权利也。正如大理院3年上字第119号判例所称：债权契约之效力，仅及于契约当事人之间，而以不得对抗第三人为原则。其中对于物债二编的编纂，解释道：以私法而论，验之社交非无事例，征之条较反失定衡，改进无从，遑谋统一。在大理院4年上字第1349号判例中，当事人双方争议的是基塘之所有权。

(75)黄源盛纂辑：《大理院民事判例辑存》(物权编)，我国台湾地区犁斋社2012年版，第978-979页。在大理院10年上字第704号判例中，出卖人刘忠祥将同一批木材先卖给日本人大高太郎，然后又卖给裕盛东号并完成交付。现在，草案第二条先写全国人大是最高国家权力机关，第三条只写坚持党的领导，没有写党对全国人大具体领导的制度，而草案的其他地方也没有写党对全国人大实施领导的具体制度，没有从具体制度上体现和突出党对全国人大的集中统一领导，与全国人大行使最高国家权力的有机统一性和一致性，这就容易让人产生一种错误的认识，觉得第二条的规定与第三条的规定是互相矛盾的，甚至会错误地认为，既规定全国人大是最高国家权力机关，紧接着又规定全国人大必须坚持党的领导，似乎全国人大就并不是最高国家权力机关了。

代表大会闭会期间由常委会撤销国务院、中央军事委员会个别组成人员的职务，是没有问题的，这种情况以前也发生过。但如果拟修改的一些内容，容易激活和引发问题，就需要十分慎重了。常委会审议后，法工委很快在中国人大网站登载修正案草案及相关材料，向社会征求意见。代表、代表大会、常委会和专门委员会，当然是全国人大的组织，但是，这恐怕远没有揭示代表大会组织的全部。

二是，对于具体内容，可改可不改的，不改。全国人大在国家机构体系中处于核心地位，更不能例外。

这里有几个问题： 一是，既然主席团可以提出对这些国家机关领导人的罢免案，那么，主席团又按照什么样的程序酝酿产生这一动议？在提出议案的过程中，又如何坚持党中央的集中统一领导？ 二是，三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，也可以提出罢免案，这是否意味着代表团和代表在代表大会期间，可以公开串联沟通，对中央国家机关领导人形成罢免动议？ 如前所述，1982年宪法在规定全国人大的罢免权时，可能缺乏充分考虑，而与宪法同时制定的全国人大组织法，在规定罢免的动议程序时，可能也缺乏充分考虑，因为它规定三个以上的代表团或者十分之一以上的代表可以提出罢免案，但未规定提出罢免案的具体程序。其中，特别重要的是党中央和全国人大及其常委会的关系，具体包括党中央、中央政治局、中央政治局常委会、党的领导人个人以及党中央办事机构和中央各部门与全国人大各类组织的关系。但是，一旦启动修改程序，并向社会征求意见，允许进行广泛讨论，对所提出的意见，就可能出现吸收修改不好，不吸收修改也不好的尴尬情况。三是，现在修改草案的一些内容，容易引发对一些重大问题的讨论甚至纷争。

但需要注意的是，1989年11月十三届五中全会起，中共中央总书记开始同时担任党的中央军委主席，到了1993年八届全国人大一次会议，中共中央总书记又担任了国家主席和国家中央军委主席。四是，全国人大行使监督权与地方人大有没有区别？如果有，区别在哪里？这个问题我们似乎缺乏充分研究和科学设计。现在的问题是，如何理解民主集中制的原则？按照宪法的规定，我国的国家机构实行民主集中制的原则，这在人民代表大会制度上的重要体现是，人民代表大会按照民主集中制的原则组织起"一府一委两院"，也即民主集中制在国家机构体系中是一项组织原则，是人民代表大会组织起其他国家机关的原则，而不能一概地视为各国家机关组织起来和行使职权的原则。这是修改全国人大组织法的重要指导思想。

所幸四十年来全国人大没有实际行使这两项职权。所以，要修改组织法，就不可避免地会引起对这些问题的讨论，而无论什么样的讨论，从根子上看，都需要回答，全国人大组织法的总则是什么。

对这两部法律只要启动修改和讨论，在这方面就不可避免地会引起广泛关注，引起各种或明或暗的议论。全国人大的组织和议事制度设计得是不是科学，运转得是不是有效，对各级人大以及其他所有国家政权机关的组织、职权和运转程序，都具有牵一发而动全身的影响。

这里有两个问题： 一是，应当将第四章的"全国人民代表大会代表"调整为第一章，其他的依次向后推为第二、三、四章，因为全国人大是由代表组成的，先有代表，才有代表大会，代表是代表大会的基础和单元，只有把代表放到第一章，才符合逻辑。2、全国人大的组织究竟有哪些？ 全国人大究竟有哪些组织？现在的法律只规定了四章（每一章并没有分节），章名和顺序分别是："全国人民代表大会会议"、"全国人民代表大会常务委员会"、"全国人民代表大会各专门委员会"、"全国人民代表大会代表"。全国人大及其常委会组成人员在投票表决时，实行一人一票，集体行使职权，不存在谁服从谁的问题，是典型的民主原则。建议有关方面结合方方面面的情况，对这两部法律的修改问题，再予研究。还不如加强对有关国家机关工作报告的改革，加强代表对工作报告审议和表决的力度，规定工作报告表决不通过，作报告机关的领导人就必须辞职。即使要在全国人大组织法中规定，也不适宜规定在总则中，而可以放在全国人大及其常委会及其内部他组织行使的具体职权中，做附带性规定，因为组织法要确定的是哪些组织有哪些职权，而对某一组织行使职权的具体原则不是重点，一般不必规定。

第三方案：暂不修改，对国家监察委员会与全国人大及其常委会关系的内容，由全国人大以作出决定的方式，单独进行打包式立法。现在，将党的领导地位入法入章程，是明确和不容置疑的，需要十分重视的是，党对各国家机关和其他组织的健全的领导制度，也要同时写入各类法律法规章程，单写领导地位是不够的。

这应当是这次修改法律的一个重要根据和原因。有些内容在其他法律中已有规定，但有些尚没有规定，建议予以研究。

其中，以下几条是否可以注意：一是，想方设法保持这两部法律的稳定性、长期性，能不改，就尽量不改。需要注意的是，即使是三十名以上的代表数量，法律也没有排除跨代表团之间的串联，而且，在代表人数不足三十名的代表团之间，要达到这个数量，也必须跨团串联才能实现。

因为2018年修改宪法和制定监察法后，面临的突出问题是，国家监察委员会的相关事项，与这两部法律以及其他相关法律不衔接，需要尽快以立法方式解决。四、对质询、罢免和表决器发生故障问题的意见 这里主要就全国人大行使质询权、罢免权和表决权提一些意见。7、这些组织内部和外部都具有何种相互关系？ 全国人大内部各类组织之间具有相当复杂的关系。但仅仅这样定性恐怕还不够，因为这两部法律中的不少内容，都可以甚至应当放在宪法中规定，不仅属于宪法国家机构一章中全国人民代表大会一节的内容，也属于国家主席、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、人民法院和人民检察院这五节中的内容。

在这个背景下，又设计了人民代表大会制度，将全国人大定性为最高国家权力机关，并赋予其广泛的职权，包括质询和罢免这样的重大监督权。但是，这一条规定全国人大及其常委会"依照宪法和法律行使职权"，可能就偏离了全国人大组织法的主题，因为依照宪法和法律行使职权，是全国人大的各类组织行使职权的一项总原则，也是其他一切国家机关行使职权的总原则，是不言而喻的，而组织法所应规定的，是全国人大各类组织的产生、结构、性质、职权以及彼此之间和与外部有关组织之间的关系，并不是人大的各类组织如何具体地行使职权，所以，依法行使职权不宜作为组织法的总则内容予以规定。

但是，启动了修改程序，牵涉到了这些问题，却又难以采取适当方式回答，怎么办？ 六是，2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，要"将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法"。有以下方面可以引起注意： 一是，现在两个草案所修改的内容，除了国家监察委员会的有关规定外，其他的修改并无实质性、突破性的改变，基本属于可改可不改。

最近，全国人大常委会会审议了这两个法律修正案的草案。现对第二第至第六条，提出一些个人意见。

这有以下问题值得研究： 1、组织法与议事规则在位阶上有无高下之分？ 在一些国家，议会的议事规则是不被视为法律的，仅仅被当作议会内部的自治规则，但全国人大的议事规则在性质上属于法律，这是没有疑问的。五是，全国人大的组织和议事制度，与党的领导，确切地说，是与党中央、中央政治局、中央政治局常委会以及党和国家领导人个人的领导制度、领导方式，关系十分密切的。在前次法工委的视频征求意见中，大家也都觉得，应当对组织法和议事规则做必要的立法区分。草案第二条规定，全国人大是最高国家权力机关，其常设机关是全国人大常委会。

还要注意的是，如果全国人大议事规则规定表决器发生故障，可以采用举手方式表决，那么，各个地方人大的议事规则纷纷效仿，也规定表决器发生故障即可举手表决，万一这个规定被某些人利用，故意在表决时让表决器发生故障，进而迫使大会举手表决，就可能给地方人大依法行使权力带来巨大隐患。第二种是，一个代表团或者三十名以上的代表，可以提出一般的议案包括质询案。

全国人大作为最高国家权力机关，一般一年才开一次会议，为准备每年的全国人大会议，各方面投入大量的人物、物力和技术力量，表决器必须做到万无一失才对，怎么能够允许临到表决的时候，表决器竟然发生故障呢？在党中央的集中统一领导下，作为最高国家权力机关，全国人大会议的表决器竟然会发生故障，未免太不严肃、匪夷所思了。如果党的领导方式和法律效力不十分明确，全国人大又真正行使了宪法规定的质询权、罢免权，那么，这两项职权就不是没有被错误地理解为类似西方议会质询和弹劾制度的可能的。

而实践中的有些做法，即使没有作出明确的规定，也应视为对法律的修改完善。至于全国人大的组织和议事规则有什么区别，在当时的历史条件下，不可能研究得很充分、很成熟。

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